ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 

ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О.В. ГОРБАЧЕВА, А.С. КЕНЖИХАНОВ
Горбачева О.В., судья Арбитражного суда Хабаровского края.
Кенжиханов А.С.
Антимонопольное законодательство представляет собой систему нормативно-правовых актов, направленных на регулирование монополистической деятельности и пресечение недобросовестной конкуренции.
Проблема необходимости государственного регулирования естественных монополий была осознана властью лишь к 1994 г., когда рост цен на производимую ими продукцию уже оказал существенное влияние на подрыв экономики. При этом реформаторское крыло правительства стало уделять большее внимание проблемам регулирования естественных монополий не столько в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях или обеспечить использование возможностей ценового механизма для макроэкономической политики, а в первую очередь стремясь ограничить круг регулируемых цен.
Антимонопольная политика государства осуществляется прежде всего экономическими методами, используется экономический механизм, обеспечивающий свободную конкуренцию между многочисленными производителями и потребителями.
Однако большая роль в регулировании конкурентного рынка принадлежит праву, правовому механизму, который находит свое выражение в нормах права - кодифицированных и некодифицированных правовых актах, в антимонопольном законодательстве.
Антимонопольное законодательство представляет собой систему нормативно-правовых актов, направленных на регулирование монополистической деятельности и пресечение недобросовестной конкуренции.
Основополагающим элементом антимонопольного законодательства выступает Конституция РФ, ст. 8 которой гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Статья 34 Конституции РФ прямо запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Особое место в антимонопольном законодательстве занимает принятый в 1991 году Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". В 1992 году принят Закон РФ "О защите прав потребителей", который содержит ряд норм, определяющих как компетенцию антимонопольных органов, так и сферу регулирования антимонопольного законодательства при защите прав потребителей.
Первый проект Закона "О естественных монополиях" был подготовлен сотрудниками Российского центра приватизации по поручению ГКАП РФ в начале 1994 г. После этого проект дорабатывался российскими и зарубежными экспертами и согласовывался с отраслевыми министерствами и компаниями (Минсвязи, МПС, Минтранс, Минатом, Миннац, РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" и др.). Против проекта выступили многие отраслевые министерства, однако ГКАП и Минэкономики удалось преодолеть их сопротивление. В апреле Госдума приняла Закон, и он был отправлен на подпись Президенту. В мае Президент, сославшись на наличие в нем противоречий с действующим законодательством, наложил вето на Закон в новой редакции и вернул его в Госдуму. В июне - июле работала согласительная комиссия Госдумы и президентского аппарата. После этого Госдума практически без обсуждения приняла Закон в новой редакции и 17 августа Президент подписал Закон. Это стало возможным благодаря широкой летней кампании, которую развернули средства массовой информации против злоупотреблений, допускаемых естественными монополиями. Особое внимание обращалось на финансовые показатели газовой промышленности, возможность улучшить состояние госбюджета в результате увеличения налогообложения РАО "Газпром" и отмены привилегий по формированию внебюджетного фонда и т.п. По Закону "О естественных монополиях" сфера регулирования включает транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной и почтовой связи.
Из федеральных законов, имеющих существенное значение для антимонопольного регулирования, кроме указанных Законов следует отметить УК РФ, КоАП РФ, Закон о связи, Закон о финансово-промышленных группах, Закон об акционерных обществах.
Правоотношения, регулируемые антимонопольным законодательством, имеют в большинстве своем гражданско-правовые свойства. При этом антимонопольное законодательство содержит и административные нормы.
К административным можно отнести те нормы, которые регулируют структуру, компетенцию антимонопольных органов, порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольных правил, порядок и правила применения административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
Цели антимонопольного законодательства реализуются специально созданной структурой исполнительной власти - федеральным антимонопольным органом и создаваемыми им территориальными органами. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. N 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" с изменениями от 5 ноября 2001 г. Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства - МАП России были переданы функции упраздненных органов исполнительной власти - Государственного антимонопольного комитета РФ, Государственного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства.
Территориальные органы Министерства по антимонопольной политике создаются в основном в субъектах Российской Федерации. Федеральный антимонопольный орган наделяет свои территориальные органы полномочиями в пределах компетенции.
Применение норм антимонопольного законодательства осуществляется не только специально созданными органами, но и судами общей юрисдикции, арбитражными судами.
Антимонопольное регулирование проявляется в двух формах:
- ограничение и запрещение той деятельности монополий, которая уничтожает конкуренцию или сужает сферу ее действия;
- экономическое воздействие на хозяйственную деятельность субъектов (система налогообложения, ценообразование и т.д.).
Для первой формы характерно наличие правонарушения антимонопольного законодательства и ответственность за его совершение.
Юридическим составом любого правонарушения является наличие четырех элементов: объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона.
Объектом рассматриваемого правонарушения являются правоотношения, возникающие в сфере конкуренции.
Объективную сторону правонарушения характеризуют противоправность деяния, вред, причинная связь. Деяние (действие или бездействие) субъекта антимонопольного регулирования противоправно, если нарушает нормы антимонопольного законодательства. Вред может отсутствовать в составе правонарушения, поскольку монополистическая деятельность объявляется противоправной независимо от наличия или отсутствия такого последствия, как вред. При этом рассматриваемое деяние в любом случае наносит определенный вред конкурентному правопорядку.
К субъектам правонарушения относятся: физические дееспособные лица или юридические лица - хозяйствующие субъекты, органы государственной власти, органы местного самоуправления. Юридическое лицо становится субъектом правонарушения вследствие противоправных действий их работников.
Субъективную сторону правонарушения составляет вина правонарушителя как психическое отношение лица к своему противоправному поведению и наступившим вредным последствиям. Вина юридического лица, субъекта правонарушения, выражается в вине его работников.
Таким образом, правонарушение антимонопольного законодательства представляет собой противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) физических лиц, хозяйствующих субъектов или органов государственной власти, органов местного самоуправления, направленные на недопущение конкуренции или имеющие своими последствиями ограничение или устранение конкуренции.
В целях совершенствования механизма государственного контроля за соблюдением участниками товарных рынков антимонопольного законодательства, повышения эффективности предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции введена ответственность за нарушение антимонопольного законодательства.
Особого внимания заслуживают вопросы упорядочения административной ответственности лиц, нарушивших антимонопольное законодательство.
Статьей 22.1 Закона РФ от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" установлено, что за виновные противоправные деяния, нарушающие антимонопольное законодательство, а именно за правонарушение антимонопольного законодательства, субъекты антимонопольной деятельности несут гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.
Виды правонарушений и размер ответственности в виде штрафа установлены статьями 23, 24, 25 вышеуказанного Закона. Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства осуществлялось в соответствии с Порядком рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденным Приказом МАП России от 25 июля 1996 г. N 91, с учетом изменений и дополнений, раздел 3 которого определял порядок рассмотрения дел о наложении штрафов за нарушение антимонопольного законодательства. Приказ МАП России об утверждении Порядка зарегистрирован в Минюсте РФ 5 августа 1996 г. N 1143.
Исходя из смысла норм Закона о конкуренции, можно сделать вывод о том, что вина хозяйствующего субъекта презюмируется. Хозяйствующий субъект должен доказать свою невиновность. Порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства не предусматривал при рассмотрении дел установления вины в совершении правонарушения.
Действующий до 01.07.2002 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях относил антимонопольные органы к органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 224.4 КоАП РСФСР), однако только в отношении физических лиц и по двум составам, установленных в ст. ст. 157.1 - непредставление сведений федеральному антимонопольному органу; 157.2 - неисполнение предписания федерального антимонопольного органа.
Ситуация была изменена в корне со вступлением в силу 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Субъектами ответственности по КоАП РФ могут быть не только физические, но и юридические лица. Все нормы об административной ответственности, установленные правовыми актами на федеральном уровне, при разработке и принятии Кодекса были сведены воедино, и установлен единый порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. В результате в Закон РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" были внесены изменения (Федеральный закон N 122-ФЗ от 09.10.2002), которыми статьи 23, 24, 25 были исключены. Приказом МАП России от 2 июля 2002 г. N 556 "О внесении изменений в Приказы МАП России" разделы 3, 5 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, регулирующие порядок наложения штрафов на юридических и должностных лиц, были исключены.
Административная ответственность юридических лиц, должностных лиц, предпринимателей, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, и граждан за правонарушения в области антимонопольного законодательства с 1 июля 2002 года регулируется нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях.
В состав органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, ст. 23.48 КоАП РФ включены должностные лица - руководители и заместители федерального антимонопольного органа, территориального органа. Существенной новацией КоАП РФ является включение в состав должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, не только руководителей территориальных органов, но и их заместителей. Для сравнения: КоАП РСФСР устанавливал право на рассмотрение дел об административных правонарушениях руководителю и заместителям федерального антимонопольного органа, а также исключительно руководителю территориального органа. Согласно Правилам рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденным Приказом МАП России, дела о наложении штрафов на коммерческие и некоммерческие организации рассматривались коллегиально комиссией, создаваемой по приказу руководителя территориального органа МАП России.
В соответствии с нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях МАП России, его территориальные органы вправе: рассматривать факты нарушений антимонопольного законодательства, законодательства РФ о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимателей, о рекламе, о товарных биржах, о естественных монополиях в области связи.
Статьей 23.48 КоАП РФ к компетенции антимонопольных органов отнесено составление протоколов об административных правонарушениях и рассмотрение дел об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности (нарушение законодательства о рекламе, нарушение порядка ценообразования, нарушение законодательства о защите прав потребителей, ограничение свободы торговли), а также об административных правонарушениях против порядка управления (невыполнение в срок законных предписаний, непредставление ходатайств, заявлений, сведений в антимонопольный орган).
Наделение антимонопольного органа полномочиями по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также определение его компетенции в части привлечения к административной ответственности предусматривает строгое соблюдение процессуальных норм, установленных административным законодательством - Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Так, в отличие от норм Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и Правил рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства КоАП РФ предусматривает презумпцию невиновности. Статьей 1.5 КоАП РФ определено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, признается невиновным, пока его вина не будет доказана в установленном порядке. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Указанное положение возлагает обязанность доказывания виновности лица в совершении административного правонарушения на административные органы и должностных лиц.
Кроме того, Кодекс установил жесткие сроки и единый порядок как рассмотрения дел об административных правонарушениях в области антимонопольного законодательства, так и обжалования решений и постановлений.
Эффективность применения антимонопольного законодательства зависит не только от его качества и совершенства, но и от правильного уяснения, понимания отдельных терминов, понятий. Неправильное толкование норм права, в том числе и специальными антимонопольными органами, отрицательно влияет на эффективность применения мер принуждения при антимонопольном регулировании.
Примером может служить дело, рассмотренное Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа.
Камчатское территориальное управление Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее - теруправление МАП России) обратилось с иском в суд о взыскании с общества с ограниченной ответственностью "Рыбопромышленная компания "Камсинг" (далее - ООО "Камсинг") штрафа в сумме 20000 рублей за нарушение антимонопольного законодательства.
Решением Арбитражного суда Камчатской области от 01.08.2002 в удовлетворении исковых требований отказано в связи с необоснованностью заявленных требований, поскольку теруправление МАП России не доказало нарушения обществом "Камсинг" пункта 1 статьи 18 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22.03.1991 N 948-1 (далее - Закон о конкуренции). В апелляционном порядке дело не рассматривалось.
Постановлением ФАС ДВО от 4 декабря 2002 года кассационная жалоба теруправления МАП России оставлена без удовлетворения, а решение - без изменения.
В Постановлении арбитражный суд указал, что теруправлением МАП России правомерно вынесено Постановление от 26.12.2001 по делу N 21-08/15-15-01ш о наложении штрафа за нарушение антимонопольного законодательства на ООО "Камсинг", поэтому судебное решение, как принятое с нарушением норм материального права, подлежит отмене. Однако исковые требования теруправления МАП России о взыскании с ООО "Камсинг" штрафных санкций, предусмотренных статьей 23 Закона о конкуренции, не подлежат удовлетворению, так как в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 30.12.2001 N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" с 1 июля 2002 года статьи 23 - 25, абзацы первый и второй пункта 2 статьи 29 Закона о конкуренции утратили силу. Следовательно, после 01.07.2002 арбитражным судом не может быть принято решение об удовлетворении требования антимонопольного органа о взыскании штрафных санкций за совершение действий (бездействия) в нарушение порядка, предусмотренного статьей 18 Закона о конкуренции, так как ответственность за данные правонарушения отменена вышеназванным Федеральным законом N 196-ФЗ. Арбитражным судом дело рассмотрено 01.08.2002.
Таким образом, несоблюдение требований действующего законодательства (антимонопольный орган вынес решение о привлечении к ответственности в декабре 2001 г., а обратился за взысканием спустя 8 месяцев) позволяет нарушителям антимонопольного законодательства избежать ответственности.
Повышение ответственности должностных лиц антимонопольных органов за нарушения ими норм антимонопольного законодательства позволит эффективно применять на практике как экономические меры, так и меры принуждения - административные санкции при реализации антимонопольного регулирования.
Главным в государственном регулировании антимонопольной деятельности является максимальная независимость антимонопольных органов как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных субъектов, а также высокая степень компетенции специалистов, занимающихся реализацией политики государства в сфере антимонопольной деятельности и применения антимонопольного законодательства, ответственности за его нарушение.
Список использованной литературы
1. Макарова Г.Н. Командно-административный монополизм и его модификация в условиях постсоциалистической экономики / ИГЭА; Науч. ред. Демина М.П. Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1999.
2. Никифоров А.А. Концепция антимонопольной политики и реформа // Вестник Моск. ун-та. Сер. 6: Экономика. 2000.
3. Южанов И.А. Практика применения антимонопольного законодательства // Российская юстиция. 2000. N 5.
4. Шальман О.В. Роль антимонопольной политики государства в правовом регулировании рыночных отношений. Архангельск, 2001.
5. Клейн Н.И. Антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях: проблемы изменения и дальнейшего совершенствования // Право и экономика. 1998. N 1.
6. Андреев А., Гордейчик С. Монополистические действия и ограничение конкуренции: вопросы квалификации // Российская юстиция. 1998. N 7.
7. Антощенко А.В. Государственная антимонопольная политика. М., 1995.
8. Хохлов Д.В. Антимонопольное законодательство: Актуальные вопросы правоприменения // Арбитражные споры. 2001.
9. Токарев К.Ю. Правовые средства и формы антимонопольного регулирования // Законодательство и экономика. 1995. N 15 - 16.
10. Токарев К.Ю. Уголовная ответственность за монополистическую деятельность // Законодательство и экономика. 1998. N 5.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 07.07.2003 N 126-ФЗ
"О СВЯЗИ"
(принят ГД ФС РФ 18.06.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.12.2001 N 196-ФЗ
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(принят ГД ФС РФ 20.12.2001)
"КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ" от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 20.12.2001)
"УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 13.06.1996 N 63-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 24.05.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.12.1995 N 208-ФЗ
"ОБ АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ"
(принят ГД ФС РФ 24.11.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.11.1995 N 190-ФЗ
"О ФИНАНСОВО-ПРОМЫШЛЕННЫХ ГРУППАХ"
(принят ГД ФС РФ 27.10.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.08.1995 N 147-ФЗ
"О ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЯХ"
(принят ГД ФС РФ 19.07.1995)
ЗАКОН РФ от 07.02.1992 N 2300-1
"О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ"
ЗАКОН РСФСР от 22.03.1991 N 948-1
"О КОНКУРЕНЦИИ И ОГРАНИЧЕНИИ МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ТОВАРНЫХ РЫНКАХ"
"КОДЕКС РСФСР ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(утв. ВС РСФСР 20.06.1984)
УКАЗ Президента РФ от 22.09.1998 N 1142
"О СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ"
ПРИКАЗ МАП РФ от 02.07.2002 N 556
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПРИКАЗЫ МАП РОССИИ"
ПРИКАЗ МАП РФ от 25.07.1996 N 91
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ О НАРУШЕНИЯХ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ФАС Дальневосточного округа от 04.12.2002 N Ф03-А49/02-2/2518
Юрист, N 12, 2003